[21]就目前来说，多部组织法的一揽子制定既缺乏深入的理论研究，也未纳入全国人大常委会的立法规划和计划，因此尽管有实际的立法诉求，但立法契机尚未成熟的确是个毋庸置疑的事实，故本文的讨论仅限于乡镇人民政府、街道办事处如何对接执法权全面下移这一即时性的现实问题，以回应国家理顺、优化基层治理体系与提升、强化基层治理能力的战略意图。
通过文义解释，旨在实现清楚无误的客观文义，对行政协议内容的概念有着更为全面的理解。笔者认为，作为静态文本的行政协议规范侧重于凸显规则制定人的公共意志，而行政协议过程与救济阶段往往绕不开双方当事人的意思表示。
意思表示在行政协议上的适用范围，往往要比民事合同更为有限。总之，行政协议中意思表示的解释方法还有很多，在借鉴民事上意思表示解释方法同时，有必要凸显出自身的个性所在，且适时采取相应的原则。与此同时，虽然行政协议承载了权利义务要求，但是社会发展是流变的。[51] 参见杨代雄：《民法典第142条中意思表示解释的边界》，载《东方法学》2020年第5期。《民法典》第140条对意思表示的明示与默示作出了规定，并就沉默被视为意思表示作出描述。
譬如，法院审理行政协议案件时，应当审查意思表示一致对行政法律规范变通处理的合法性。[31]总之，行政协议成立阶段需要双方在特定书面载体上体现意思表示一致。第三，行政许可与协议具有高度类似的行为过程与制度构造。
尽管随着当下大部制改革与多规合一改革的持续推进，这种不同行政机关之间的职能分离转变为同一行政机关内部机构之间的职能分离，但这改变不了行政协议由规划权力主导、承载规划权力意志的本质。也就是说，对于行政协议中许可化的实体条款，除非法律、法规另有规定，否则行政机关完全可以根据《行政许可法》所规定的行政许可监督检查权对相对人的协议履行过程进行行政许可意义上的监督并作出行政许可意义上的变更、撤回处理，从而维护公益。[xxiii]参见《宪法》第15条。而在行政许可体系中，基于公共资源的民有、民治与民享原则及市场经济原则，为确保公民公平分享公共资源的基本权利，许可公布这一行为是行政机关必须作出的。
这就决定了行政机关只能事先设定资源经济价值的底线标准，[xxx]而不能设定具体的实体标准。从法律关系的生成逻辑来说，协议与行政许可都是法律关系的设定行为，[xxv]都可以生成相对人对公共资源的使用、开发权，两者在功能上的重合为两者在形式上的重合进一步奠定了基础。
换言之，唯有公法上的申请—许可制才能确保公民与行政机关之间处于权利—义务关系而不是私法合同中的霍菲尔德式自由—无权利关系。因为市场经济必须尊重资源配置主体的自主性需求，而合同制则能照顾市场主体的需求，即市场主体自由决定利用哪块城市土地，国家机关就根据其需要出让土地。其中法理在于，因为规划条件已经纳入了国有建设用地使用权出让合同，能够获得合同就已证明相对人能够获得许可，所以资源主管部门在签订合同之后便可以同步核发建设用地批准书和建设用地规划许可证。[x]这种争论首先体现在学术上,然后反映在制度建构与司法实践中。
但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。对其中法理的阐释,参见陈国栋:《行政协议审判依据的审查与适用——76号指导案例评析》,《华东政法大学学报》2018年第3期,第184页。通说认为行政许可是单方行政行为，但这种见解忽视了相对人在行政许可中的法律权利及其申请的法律效力，从而狭隘地将许可过程视为行政机关单方面作出决定的过程，进而错误地认为行政许可与行政协议迥异分殊。为此，本文以国有土地使用权出让协议为例，考察、探究行政协议的许可化。
因此，在行政协议法律制度建构不全的当下，完全可以根据协议与许可的重合性，引入《行政许可法》来维护行政协议所涉及的公益，并从行政许可的角度来理解行政协议的监督、变更、补偿等优异权行使的合法性与法律控制问题。[xiii]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学2019年版,第215-216页。
因此，市场经济条款与公共资源分享权意味着行政机关必须通过行政许可这样一种法治化的行政方式而不是其他非法治化的方式来配置公共资源，保障公民通过行政许可这一公法形式自由参与竞争的权利。比如商标使用许可、专利使用许可等私法许可创设的是私法主体获准使用专利、商标的权利，许可人与受让人之间签订的特许合同就是为了合法地实现权利的许可与受让。
可以说，《行政许可法》比较系统地解决了如何通过许可的设定、审批、监管与撤销、变更来维护公益的问题。文章来源：《环球法律评论》2021年第6期。对相对人来说，后者比前者更能实现其利益。第54条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。[iv]参见王克稳:《论行政审批的分类改革与替代性制度建设》,《中国法学》2015年第2期,第13页。但从1992年原建设部颁布实施《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（下称《规划管理办法》）开始，土地出让协议开始了越来越向行政许可靠拢、回归的许可化进程。
2.国有土地出让程序的申请—审批化建构 上述土地规划许可寓居于土地出让协议的过程只是完成了出让协议在实体上的许可化，但却没有在程序上实现行政许可的程序化。[xxxii]黄卉、蔡小雪、章剑生、金自宁、孙维飞、茅少伟:《行政协议访谈:行政审理模式还是民事审理模式》,《燕大法学教室》2021年第1期,第173页。
[ix]如吴庚从行政行为类型出发,指出依申请行为与行政契约在相对人之作用、行为效力机制、行为形式、内外效力、行为调整与无效等六个方面存在显著区别。与此相应，行政相对人也同样没有就这些内容与行政机关协商的自由空间。
当然，这需要结合所涉公共资源法制以及具体情况来衡量。比如土地使用权出让需要地方政府履行三通一平责任，这种行政机关必须履行的义务不可能变成相对人获得协议必须满足的法定条件，因此这种条款不可能许可化。
尽管其目的是好的，但这种通过规划许可对合同化土地出让实施事后规制的模式大有问题。于立深早就指出，在实践中广泛存在许可与合同重合导致传统意义上的合同关系消失的现象。由此，国有土地出让开始实施合同+许可模式。（一）国有土地使用权出让协议的许可化 1.建设用地规划许可与土地出让协议的一体化 《规划管理办法》第9条规定：已取得土地出让合同的，受让方应当持出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。
这两个条文表明，审批制成为合同的前置程序，不再后置于出让程序。行政机关接到用地申请后展开审批程序确定申请者是否可获得土地使用权者的过程，又类似于市场主体决定是否接受要约、作出承诺的过程。
这两个条文说明，划拨和出让不过是用地申请获批后政府许可国有土地使用权的两种形式而已，它们都是申请行为的后续，由申请行为启动，是依申请行为，[xiii]即只有相对人先依法申请，土地部门才可以出让或划拨。[xxv]参见王涌著:《私权的分析与建构》,北京大学出版社2020年版,第202页。
反过来说，行政机关并不享有运用私法契约形式在契约自由原则庇护下配置公共资源的自由。[xxxvi]就此而言，公共资源出让协议许可化是规制行政机关以协议方式出让公共资源的权力的必然要求，是民事合同不能适应这一需要时的对症良药。
[xxxiii]如成都鹏伟实业有限公司与江西省永修县人民政府、永修县鄱阳湖采砂管理工作领导小组办公室采矿权纠纷案[最高人民法院民事判决书（2008）民二终字第91号]中,法院无视江西省水利厅就河砂采挖量所作的批复,认为协议并不因违反这一批复而无效。而行政法对行政协议相关问题的规则供给仍极为有限。这一过程从根本上改变了出让协议的性质，使其从原本的民事合同变为公法上的行政协议。参见周汉华:《行政许可法:观念创新与实践挑战》,《法学研究》2005年第2期,第21页。
再就是出让双方的一些实体法上的权利义务难以通过法律标准化或是还没有通过法律标准化，必须通过协商来约定。为了进一步确保依从规划的土地出让，2008年《城乡规划法》第38条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
该法第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。在私法合同中，受契约自由原则的保护，是否发出要约邀请由要约邀请主体自由决定。
同样，基于公共资源分享权这一基本权利，相对人向行政机关表达用地意愿、提出申请的行为，本质上是建立用地法律关系、生成用地权利的意思表示，而不是如吴庚所指出的仅属行政程序之发动，对内容形成不生影响的行为。[xii]这就是后来多规合一制度改革的法理基础之一。
